唐贤兴

　　一个成熟的城市防灾减灾应急预案,要经受考验的,不是某一个应急单位的应急能力,而是整个城市的防灾应急体系的联动能力。

　　上海“11·15”特重大火灾事故已经过去数日,除了悲伤,我们还应该从这个惨痛的灾难中汲取些什么教训?在今天这个风险社会里,城市的灾害灾难在某种程度上是不可避免的。正因为如此,我们更必须构建成熟的防灾和减灾体系。然而,“11·15”灾难告诉我们,即便在上海这样的国际化大都市,我们依然缺乏系统的、有效的防灾救灾体系。

　　一个教训是,应急预案不能仅仅留存于“红头文件”之中。危机管理、应急管理等新概念和新观念一被学者介绍到中国来,上下左右的政府部门便争先恐后地搞出了各种各样的应急管理预案。可通常情况是,国家有关部门制定一些危机和灾害应急预案,地方上模式化地拷贝这些预案。这样,我们的应急管理不可能够得上很专业。下头制定预案是要完成上头的任务,是为了应付差使。在探讨“11·15”火灾的应急管理时,一直在从事这方面研究的刘淑华博士对我说,我国的应急预案应该加强监管部门领导人员和一线应急人员之间的沟通,应该从制定真正意义上的应急方案来思考问题,而不能让应急方案成为一个束之高阁的文件。

　　另一个教训是,危机应对需要多部门的紧急联动,而不是一个部门单兵作战。在高楼大厦林立、漫长的世博会刚刚平安结束的上海,消防和其他政府部门都有应对突发事件的预案。但是,这些预案看来并不实用。就在火灾发生前一周,消防部门还在宣布它有能力扑灭发生在300多米高的建筑物上的大火。然而,这场大火一下子烧毁了单个部门制定的应急体系,尽管它在纸面上看起来很“完善”。因此,我们应该从中汲取的一个教训是,一个成熟的城市防灾减灾应急预案,不仅仅是针对单次、可控环境的紧急事件进行僵化演练,而是应该对整个防灾体系的全面测试。也因此,要经受考验的,不是某一个应急单位的应急能力,而是整个城市的防灾应急体系的联动能力。

　　再一个教训是,成熟的应急预案应该保证现场决策具有相当的弹性。预案再完美,也不可能要求现场决策者完全按照纸面上的预案来展开救援指挥。但是,由于受多种因素的制约,现场决策者和指挥者的应急行动无法去修正原先预案的不足。这里面最惨痛的一个教训是,在发生火灾后的最初15分钟黄金救援时间里,居然没有人对火灾的严重程度、楼内居住人员情况、建筑材料及其燃烧速度、周边环境及已有应急设施等核心信息有全盘把握。在现有的消防体制下,对大楼和社区应急体系缺乏了解的现场消防人员,就只能为灭火而各自为战、单兵作战了。

　　就应急预案和救援行动而言,我们还要从这场大火中汲取的第四个教训是,应急救援不仅要灭火,还要救人；不仅要救人,还要安抚人。由于迅速蔓延的大火超出了预案的能力,现场的应急行动越来越变成了“灭火”这个单一的目标,而“救人”则越来越显得不可能,因为它必定要以牺牲营救者的生命为代价。但这并不是说,在救人越发困难的情形下我们可以放弃救人的努力。有些工作本来是可以在预案和应急行动中做得更完美些的,比如,在第一时间和火灾蔓延的过程中,现场救援者应该运用有关工具(比如高音喇叭),通知楼内外的居民关于火灾的情况,以便于被火海所困的居民作出逃生选择。这个做法的专业术语叫做situationalaware-ness,它也是救援工作中稳定灾民及其家属情绪最重要的一个方法。可是,这次火灾救援中,我们居然没有看到救援人员与居民之间的沟通,很多人是在不知所措中被大火烧死的。

　　“11·15”特大火灾事故,不仅敲响了火灾防范的警钟,更向城市应急管理体系敲响了警钟。火灾防范是一个系统工程,需要单位、个人、部门、政府四方形成合力,筑牢社会消防安全的“防火墙”。同样,应急管理行动也必须是一个体系。一旦防火墙失效,出现突发性灾害事故,我们就得用事先设计好的、完善的、能够操作的应急管理体系,它必须是体系化的,是一个政府(及其多个部门)与社会和民众能够有效联动的体系。我们所希望的是,这场大火造成的空前灾难能够成为上海这样的大城市构建完善的应急体系的分水岭。

　　作者系复旦大学教授